La normativa presupuestaria de la Administración estatal, autonómica y local faculta a un Interventor para recabar la fiscalización previa, llevada a cabo antes de que se dicte o perfeccione el acto administrativo y exigiendo el examen de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico. Así, en las Entidades Locales ver art. 214 del TRLRHL y para el Estado, ver artículo 148.de la LGP 47/2003.
Ya hemos recordado en esta bitácora la poca popularidad que tiene este sistema ante algunos gestores, pues se le acusaba de perturbar y entorpecer el funcionamiento ágil de la institución; estamos habituados a oír esta fácil queja. Si el controlador presta su conformidad, el gestor se siente liberado de toda responsabilidad y como alguna vez dijo Tomás-Ramón Fernández «si la niega, la responsabilidad tiende a transferirse desde el gestor elegido hacia el controlador, que en su condición de mero funcionario, es inalcanzable para los electores«.
La función interventora se considera más garantista y permite la corrección sobre la marcha, con nulo coste político: sus reparos son subsanables inmediatamente, propagando un cierto autocontrol en los gestores. Además permite afrontar las auditorías externas con mayor seguridad.
En buena lógica, debe establecerse un sistema que equilibre los principios de celeridad y eficacia en el procedimiento administrativo, con el principio de legalidad en la aplicación y obtención de recursos públicos, combinando convenientemente la fiscalización previa, con el establecimiento de actuaciones comprobatorias posteriores. Al respecto, puede consultarse el completo artículo de Juan Francisco Martín Seco en el último número de la Revista Cuenta con IGAE (nº 21, págs 7 a 18) titulado «Interrelación entre la fución interventora y el control financiero permanente. Un modelo integrado de control«.
La fiscalización previa de las propuestas de gasto, adoptará una de las siguientes modalidades:
- Fiscalización previa plena. En cualquier caso están exceptuadas de fiscalización previa (art. 151 LGP) las subvenciones con asignación nominativa, los contratos menores, los gastos cuyo pago se realice mediante Anticipo de Caja Fija y aquellos de carácter periódico o de tracto sucesivo, una vez intervenido el acto administrativo inicial.
- Fiscalización limitada previa, que será completada con una posterior, ya sea total o por muestreo. La nueva LGP elimina la figura de fiscalización plena posterior, como afirma expresamente el apartado VII de la Exposición de Motivos. Entre los elementos esenciales a comprobar con carácter previo, y con efectos suspensivos, en su caso, el artículo 152 LGP menciona dos: la existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente para la naturaleza del gasto que se proponga contraer y la competencia del órgano que genera esa obligación. (ver más)
Los reparos
Surgen cuando la Intervención, al realizar la fiscalización, se manifiesta en desacuerdo (artículo 154.1 de la LGP) con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción. Entonces, el órgano de control interno debe formular sus reparos por escrito e indicar los preceptos legales en los que sustente su criterio.
La formulación de un reparo suspende la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento de discrepancia, que la Administración correspondiente tenga regulado. Sin embargo, la realidad es que muchas Intervenciones tienen como asignatura pendientes la sistematización en el archivo de los informes y reparos efectuados.
La LGP exige, en su artículo 154.2, para el ámbito del Estado, que cuando se aplica el régimen general de fiscalización e intervención previa, debe formularse reparo en los casos siguientes:
a. Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no se considere adecuado.
b. Cuando el gasto se proponga a un órgano que carezca de competencia para su aprobación.
c. Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.
d. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
e. Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos.
Determinados reparos no atendidos pueden dar lugar a prevaricación, si media dolo, como la tuvimos ocasión de comentar en esta bitácora, con ocasión del análisis de la STS de 25-9-2007 (reparo de Intervención por insuficiencia de crédito para los gastos propuestos, art. 198 de la LRHL, competencia del Pleno).
Cabe preguntarse por las consecuencias de la omisión de la fiscalización preceptiva. La doctrina (Antonio Longás Lafuente. “La convalidación de la omisión del acto de fiscalización previa o intervención crítica: régimen jujrídico” en Revista Española de Derecho Financiero nº 85, enero-marzo de 1995) es casi unánime en su valoración. Tanto si se considera como un acto separable o acto preparatorio que se integra en la fase de formación de la voluntad administrativa, como si se considera a la fiscalización crítica un informe preceptivo, su ausencia u omisión produce la “anulabilidad” del acto. En este sentido, la STS 7-2-2000.
En el ámbito local, señala el artículo 218 del TRLRHL que el interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente que hayan sido contrarias a los reparos efectuados. Ahora bien, como recuerda Manuel Fueyo Bros en Westlaw Práctico Haciendas Locales Aranzadi (Control interno) como las órdenes del día del Pleno las hace el Presidente, “cabe la posibilidad de que este no incluya los informes de reparos aludidos; en estas circunstancias creemos que el Interventor cumple con la constancia escrita solicitando su inclusión en el orden del día y en todo caso su posterior inclusión entre la documentación que acompaña a la Cuenta General. De esta forma se daría cumplimiento al acuerdo del Tribunal de Cuentas de 11 de mayo de 1983 obligando a los Presidentes de las Corporaciones Locales a comunicar al Tribunal los reparos de legalidad que afecten a la actividad económico financiera formulados”
Responsabilidades
Los gestores (Directores Generales, Alcaldes, etc.) deben ser conscientes que, sin la molesta fiscalización previa, están solos frente a las posibles responsabilidades. La normativa financiera tanto de las CC.AA como de la Administración del Estado, establece la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública por todos los daños y perjuicios que se deriven de las resoluciones adoptadas con infracción de esa legislación.
Esa responsabilidad alcanza a quienes adopten o realicen el acto determinante de aquella, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.
Será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en el artículo 41, apartado 1, de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas. También la Administración puede exigir esa responsabilidad en expediente administrativo instruido al interesado, previo acuerdo de incoación, el nombramiento de un Instructor y la resolución.
La responsabilidad (contable, penal o disciplinaria -todas ellas compatibles) del Interventor y del Auditor Interno es bien distinta. Los auditores están protegidos por el «principio de importancia relativa» o materialidad/riesgo inherente a todo proceso de auditoría. Ello significa que difícilmente llegará al auditor algún tipo de responsabilidad contable, ni siquiera subsidiaria (que sí alcanza de lleno al Interventor).
Asimismo, esta puede alcanzar también a miembros de los órganos colegiados competentes para adoptar acuerdos en materia económica, como tuvimos ocasión de presentar en la bitácora, con ocasión de esta ejemplar sentencia.
Unos ejemplos
Así, a título de ejemplo, la Sentencia 30-10-1995, del Tribunal de Cuentas (Sala de Apelación), por el pago indebido al Secretario de un Organismo Autónomo, de retribuciones por asistencia a más Consejos de Administración de los permitidos en la Ley de Incompatibilidades. El Presidente del Organismo alegó que entre sus funciones no se incluía el control económico, financiero y de legalidad de los gastos y pagos, que quedaba atribuida exclusivamente al Interventor. Sin embargo, le correspondían la autorización, compromiso, liquidación del gasto y la ordenación material y formal del pago: «teniendo la responsabilidad legal no puede exonerarla en favor de sus funcionarios». Por ello el Tribunal de Cuentas condena solidariamente al Presidente e Interventor al pago de 1.348.789 pesetas, más los intereses y costas.
Otra, muy conocida en el sector, del Tribunal Supremo (S.T.S. de 22 de abril de 1994) condenó al Interventor de un Ayuntamiento andaluz, por malversación de caudales al aprobar gastos de farmacia del Alcalde, por 42.000 pts: «No es concebible que el acusado ignorara que tal desvío es ilegal y generaba malversación, pues se trataba del funcionario encargado de la fiscalización directa de los caudales».
Fiscalizacion.es 
Un hombre vuela en un globo, cuando de repente, se percata de que está perdido, entonces maniobra y desciende lentamente hasta divisar a un secretario municipal (o un interventor, que mejor le viene al tema) en medio del campo y le grita:
– ¿Podría usted ayudarme? He quedado en verme a las 2:00 p.m. con un amigo, llevo media hora de retraso y no sé dónde me encuentro.
– Claro que sí -le contesta el secretario (o interventor)-. Se encuentra usted en un globo de aire caliente flotando a unos treinta metros de altura, entre los 40 y 43 grados de latitud norte y entre los 58 y 60 grados de longitud oeste.
– ¿Es usted habilitado estatal, verdad? – pregunta el del globo.
-Sí señor, lo soy … ¿cómo lo adivinó?
– Es simple, porque todo lo que ha dicho es técnicamente correcto, pero prácticamente inútil. Continúo perdido y voy a llegar tarde a mi cita porque no sé qué hacer con su
información.
– Y usted ¿es alcalde? -pregunta el habilitado-.
– Sí señor, ¿cómo lo supo?
– Es muy simple. Porque usted no sabe ni dónde está, ni para dónde va, ha hecho una promesa que no puede cumplir y espera que otro le resuelva el problema. De hecho, se halla exactamente en la misma situación en la que estaba antes de encontrarme, salvo que ahora, por alguna extraña razón … ¡la culpa es mía!
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Ese chiste que nos transmite Javier Grandío y que estos días circula por la red, no es ya sólo para reir un rato, ni tampoco sólo para comentarlo, es casi para escribir una tesis doctoral sobre él.
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De nuevo Antonio Arias nos plantea un tema que, aunque soterrado, está de candente actualidad como es la conveniencia de cambiar nuestro modelo de control por el sistema de auditoría interna de corte anglosajón. Abundando en lo dicho, por mi parte, como muchos de los que llevábamos ya algún tiempo en esto del control de lo que hacen los demás, pasé el virus de todo neófito de considerar una antigualla propia de interventores y contadores trasnochados la función interventora, para después abrazar la fe de la ‘fiscalización previa’ como único medio de poder evitar los desmanes de los indisciplinados ‘gestores’, para entrar finalmente en una fase de sosiego en el que prevalece el famoso dicho de “gato blanco, gato negro, que más da si caza ratones”. En cuanto a las reflexiones, ahí comparto algunas sin ánimo de ser excesivo.
a) Ya no estoy tan seguro de que hoy en día no hayamos traspasado la frontera hacia el modelo anglosajón, pues, como ha estudiado CAAMAÑO (2006), la margarita de la función interventora se ha deshojado tanto que ya sólo le queda el control de los gastos ministeriales y algunos OO.AA, administrativos.
b) Los dos modelos de control actuales (el combinado y el posterior) están funcionando correctamente cuando las Intervenciones actúan con profesionalidad y no hay interferencias políticas, habían logrado que buena parte de la gestión pública se ajuste a la legalidad (lo de la eficiencia ‘ni está, ni se la espera’). Por el contrario, si el control de la Intervención es deficiente o el poder político y la supraestructura administrativa prioriza sus intereses personales, todo modelo de control deviene en inútil (véanse las actitudes de los Lores británicos descritas por el Informe Nolan de 1994 para quien sienta complejo del caso español).
c) La vieja acusación de que la Intervención es la ‘Interrupción’ hace tiempo que no puede sostenerse, pues los expedientes pasan fugazmente por la sede interventora en plazos casi despreciables (¿tres días? ¿cinco días?) en el conjunto del procedimiento y los criterios fiscalizadores son, con todas las excepciones que puedan encontrarse, bastantes razonables y previsibles.
d) Es cierto que los países de nuestro entorno (URBANO 2006) se están pasando masivamente al modelo de control a posteriori (hasta Francia ha sucumbido a los cantos de sirena llegados del otro lado del Canal), por lo que nos estamos quedando solos, aunque, como he dicho antes, más formalmente que en la realidad.
e) El trasvase de las técnicas de control no es en un único sentido, y, así, los países anglosajones han reconocido las ventajas de la fiscalización previa de ciertas operaciones importantes, como es el caso estadounidense, con la facultad de la GAO de atender las reclamaciones de las adjudicaciones de los contratos antes de que éstas sean definitivas. Si recordamos, este año la GAO declaró incorrecta la adjudicación de un importante contrato del sector de la Defensa al comprobar que los criterios de adjudicación se habían aplicado incorrectamente.
f) La idea de que el control previo fomenta la irresponsabilidad del gestor formulada por distintas instituciones comunitarias no logro compartirla. La realidad es que en el problema del fraude comunitario de los años 80 no habían fallado sólo los visados previos, sino también los ‘teóricamente’ innumerables controles a posteriori europeos (las unidades antifraudes ya existentes en los propios departamentos comunitarios y el Tribunal de Cuentas Europeo), así como los controles externos estatales y autonómicos (en nuestro caso). Después de haber tenido la ocasión de estudiar el problema en profundidad me parece que la clave fue la existencia de un descontrol real y el exceso de control previo.
g) Esta idea ya había sido formulado en España en los años 80 por dos de nuestros mejores administrativistas (T.R. FERNÁNDEZ’1982 y A. NIETO’1984) señalando éste último que el Ministerio de Hacienda consideraba a los gestores como ‘menores de edad’. La valoración de los gestores como adultos responsables debe ser seguramente la aspiración final, pero, siguiendo a los británicos (LAZO 2008), siempre apegados a la realidad, la mayoría de edad debía darse después de comprobar que las entidades han madurado lo suficiente.
Si ensayamos un intento de solución a este debate, deberíamos empezar por reconocer que el modelo de auditoría interna es el que se extiende en todo el mundo y que es razonable que no seamos diferentes a los demás. Este sistema de auditoría puede tener muy diversas manifestaciones a priori o a posteriori, pero siempre debe de garantizar la regularidad legal y la racionalidad económica de la gestión. El debate sobre la ‘defunción’ de la fiscalización previa, que es nuestra tradición, se debe de plantear, en mi opinión, valorando si hay otros medios igual de eficiente y menos onerosos en todos los sentidos, de acuerdo al grado de maduración de la calidad de la gestión financiera de cada entidad auditada.
Y, como siempre, no debemos de olvidar que el ejercicio del control debe de garantizar la responsabilidad de la Administración y de la propia Intervención ante los parlamentarios y los ciudadanos (eso que llaman, de nuevo los anglosajones, accountability), por lo que si el sistema de control interno no tiene herramientas (que no tienen porque ser siempre punitivas) para reconducir las desviaciones de la gestión y si los propios controladores no se someten al juicio de terceros para asegurar su responsabilidad (¿puede ser el control de calidad del Tribunal de Cuentas?), sea cuál sea el modelo adoptado, el mismo será inefectivo.
NOTA 1. Decía otro ilustre administrativa (GARCÍA DE ENTERRÍA,2000) que el principio de confianza absoluta en el administrador de los fondos públicos no debe llevarnos a la fe ciega.
NOTA 2. Si hubiese leído el chiste de Javier Grandio antes de redactar estas líneas me habría ahorrado el esfuerzo. A él me remito como fuente de referencia.
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Con y sin reparos de sus órganos de control interno, con y sin informes -normalmente algo extemporáneos o imprecisos- de los correspondientes órganos de control externo, creo que las liquidaciones presupuestarias y resto de cuentas anuales de buena parte de las administraciones públicas (locales, autonómicas y … ) en España no reflejan la realidad económico-financiera que debieran reflejar … por mucho, mucho.
Es como un enfermo terminal que se las apaña para presentar un certificado de buena salud … que todos damos por bueno.
Y creo, o me temo, que lo dicho suele asumirse como una obviedad, algo incómoda de recordar, pero una obviedad (¡) al fin y al cabo.
¿Qué o quién falla?
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Sobre el tema de las responsabilidades, debe destacarse, en el último número de Auditoría Pública, el artículo:
Responsabilidad contable directa por alcance de secretarios de ayuntamientos por el perjuicio causado a los fondos municipales por la actuación de un asesor económico externo
del Secretario General de la Cámara de Comptos de Navarra, Luis Ordoki Urdázi, que análiza con detalle la última jurisprudencia del Tribunal de Cuentas.
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Como no he comentado antes, quería decir lo primero felicitarle por el blog. Es una maravilla 🙂
Yendo al grano, me pregunto cual es la naturaleza jurídica de las Discrepancias. ¿Debemos entenderlas como un tipo especial de recurso de alzada, en el que es intersado el órgano recurrente, y en el que no se respeta -al menos en Andalucía, donde el plazo para discrepar es de 15 días- el plazo mínimo de la Ley 30/92?
¿Le consta que la doctrina o la jurisprudencia se haya preocupado con anterioridad por este tema?
Gracias por adelantado
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