Con frecuencia, el Tribunal de Cuentas debe afrontar procesos de exigencia de responsabilidad contable ante situaciones de flagrante violación de los principios de legalidad o de economía, eficacia y eficiencia.
Quizás las expectativas de los ciudadanos puedan verse defraudadas ante la reiterada jurisprudencia contable que reduce la responsabilidad contable a la exclusiva literalidad del perjuicio de caudales públicos por violación de la normativa presupuestaria y contable. Esa es la definición que realiza el artículo 38.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Requisitos de la Responsabilidad Contable
Para que pueda declararse responsabilidad contable, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, a lo largo de los últimos años, ha venido sistematizando sus requisitos en los siguiente apartados:
a) que se hayan producido acciones u omisiones ligadas a una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;
b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias deban tener el correspondiente reflejo contable;
c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;
d) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y
e) que entre dicha conducta y el menoscabo producido exista relación de causalidad.
Dicho esto, quiero presentar en esta entrada la sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 6-2-2008 que repasa diversos aspectos de la gestión realizada en un Ayuntamiento andaluz, y donde analiza las características y elementos definitorios de tal responsabilidad, en la frontera con la mala gestión económica.
¿Perjuicios por Intereses de demora?
Mediante una alegre confección y aprobación de los presupuestos se puede llevar a una Administración a una situación crítica. Con el tiempo, los ingresos previstos no se recaudan y sin embargo los gastos se ejecutan en su totalidad. Comienzan a retrasarse los pagos y se acaban aplazando las obligaciones tributarias y sociales, devengando los interese correspondientes. ¿Determina la correspondiente responsabilidad contable?
La Sala de Justicia estudia, en el fundamento octavo, la pretensión de exigir esa responsabilidad respecto de determinados actos de gestión realizados por el Ayuntamiento en relación con las obligaciones derivadas de practicar e ingresar las retenciones en los rendimientos de trabajo en concepto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas así como el correspondiente ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social las cargas sociales, tanto las que corresponden a la empresa (Ayuntamiento) como al trabajador.
A los importes no satisfechos en concepto de principal se van uniendo sucesivamente los intereses de demora, los recargos y las sanciones. Determinando la existencia de una importante deuda del Ayuntamiento tanto con la Hacienda Pública como con la Seguridad Social.
Ahora bien, dice el Tribunal que la situación descrita “sería relevante desde la perspectiva de la otra de las funciones que corresponde al Tribunal de Cuentas, la función fiscalizadora, en la medida que la práctica del Ayuntamiento considerado de situarse en morosidad permanente respecto a sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social podría llegar a merecer reproches desde la óptica de la adecuación a los principios de legalidad, eficiencia y economía en la gestión de los fondos y caudales públicos”.
Continúa después afirmando que “desde la estricta perspectiva del enjuiciamiento contable hemos de afirmar que dicha situación de endeudamiento carece de relevancia, pues la misma no resulta en absoluto calificable como ilícito contable. El artículo 49.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas incluye como elemento configurador de la responsabilidad contable la necesidad de que la acción causante del daño a los fondos públicos debe ser constitutiva de infracción del ordenamiento jurídico presupuestario y de la contabilidad, esto es, calificable como ilícito contable”.
La morosidad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y/o de Seguridad Social podrían constituir, si se dan todos los elementos legalmente previstos, ilícitos tributarios o ilícitos de contenido social, pero dicha situación, entiende el Tribunal que “no resulta encajable dentro de los ilícitos contables”.
¿Perjuicios por violación flagrante de la normativa de contratación?
En el fundamento décimoquinto estudia la sentencia determinadas pretensiones de responsabilidad contable en relación con el contrato celebrado por el Ayuntamiento con una sociedad mercantil para la construcción de cincuenta viviendas sociales.
Se basa en la inexistencia de algunos informes técnicos en relación con el contrato referido, posible incumplimiento del principio de competencia, así como falta de fiscalización previa, falta de intervención de los pagos y la falta de acreditación de la consignación presupuestaria, entre otras, que pudieron infringir la normativa en vigor para la contratación administrativa.
El análisis del expediente se acredita la realización de las obras, el precio pactado para la ejecución de la obra, acreditando asimismo cada pago realizado tanto en la salida de fondos de la Tesorería municipal como en las cantidades debidas, pues efectivamente aparecen las relaciones debidamente valoradas de la obra realizada y/o las correspondientes certificaciones libradas y firmadas por las personas competentes.
Entiende la Sala de Justicia que no hay falta de justificación de la inversión dada a los fondos públicos y que resulta indubitado que los pagos realizados por el Ayuntamiento constituyeron contraprestación de la obra realizada a favor de éste. Por tanto «no hay alcance de fondos públicos ni resulta acreditado daño alguno a los caudales de la Corporación».
Vuelve a recordar el Tribunal que las cuestiones planteadas no son las propias objeto de debate en la actividad de enjuiciamiento contable sino que atañen al sometimiento de la actividad económica y financiera del sector público al principio de legalidad, pretendiendo de este juzgador, como en otros casos ya comentados, una valoración al respecto y un juicio de reproche por el suscitado incumplimiento de la legalidad. Además:
«El sacrificio económico del Ayuntamiento tuvo como contrapartida el sacrificio equivalente de la contratista, lo que hace inviable que pueda hablarse de daño en esta situación. Y sin daño no hay responsabilidad contable. No puede, por tanto, tener favorable acogida la pretensión planteada«.
Comentario.
No es mi intención reiterar las críticas que suscita la existencia de la llamada Jurisdicción contable. Para quien lo desee, recomiendo la lectura del artículo del presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Rafael Navas, en el número 37 de la revista Auditoría Pública, donde realizaba una fundamentada crítica del asunto. De tan brillante y demoledora exposición no puedo sustraerme a presentar el siguiente párrafo, que resume muy bien la sensación que nos deja la lectura de la Sentencia:
Tampoco es preciso insistir en que la responsabilidad contable es una reacción de ámbito individualizado que puede permitir la corrección de situaciones concretas y la reintegración de los fondos públicos frente a quebrantos injustificados, pero cuya capacidad de orientar la gestión se circunscribe a la represión de las conductas infractoras con un nivel de exigencia que podría calificarse de mínimo, porque de hecho se trata de acciones dolosas o gravemente negligentes. La responsabilidad contable, dejando al margen su ámbito efectivo de actuación que no es, como se ha visto, muy amplio, constituye el primer escalón de la responsabilidad, pero no es un elemento sobre el que pueda construirse el concepto de responsabilidad de una gestión pública moderna.
Y en otro no menos brillante artículo un año después, Rafael Navas, clava la puntilla de su dura y definitiva reprimenda, que quizás mereciera alguna réplica desde el propio Tribunal de Cuentas. Navas dice así, en la página 37, no exenta de ironía:
Sin perjuicio de reconocer la habilidad de quienes establecieron tal redacción, lo cierto es que deja demasiados elementos pendientes de interpretación para que pueda considerarse que esta es la norma que delimita verdaderamente la noción de responsabilidad contable. No hace falta más que detenerse en las anteriores expresiones para apreciar que no queda muy claro qué debe “desprenderse” de las cuentas, quiénes son los sujetos del deber de rendir y cómo se delimita un sector del ordenamiento mediante la calificación de que sus normas sean de las “clases” presupuestaria o contable. No estaría muy descaminado quien interpretase que el legislador ha dejado intencionadamente confusos estos elementos, con el fin de que la propia Sala y la jurisprudencia los delimitasen a posteriori.
Una versión resumida de este artículo fue publicada en el diario jurídico LegalToday.
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